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应将村作为农地所有权之主体 |
2008年05月27日 第一财经日报
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“土地是农民的命根子”，农业、农村中所存在的关键问题基本上都与农村土地制度有关。目前全国不少地方正在进行农村土地流转改革，在这中间，笔者以为，构建完善的农地产权制度应该成为解决问题的关键。
目前我国相关法律对于农地所有权主体界定不够清晰，农地所有权的人格化代表有所缺失，主要体现在农地的农民集体所有上。1998年《土地管理法》公布后，亦未能消除在此问题上存在的分歧。
土地所有权主体是农民集体，还是农民集体经济组织？是镇（乡）、村、村小组三级所有共存吗？若不是，那么应归哪一级所有？而在实践中，多为集体经济组织行使所有权。由于其代表利益的狭隘性，以及易受行政机关的控制，因而对农民集体利益的损害较为严重。
笔者认为，农地不应为“三级所有”。1986年制定的《民法通则》以及随后制定的《土地管理法》和《农业法》等法规建立的“三级所有”体制实出于对“三级所有、队为基础”的继承。但经过改革开放多年发展来看，“三级所有”体制在农村正日趋瓦解。乡（镇）一级已为同级的行政部门所吸收，而村小组的组织大多消失，因而，应将村作为农地所有权之主体。尤其需要指出的是，让乡（镇）一级享有农地所有权，由于其行政性质所限，对农民集体之土地利益会造成极大损害，滥批、滥划耕地多出于乡（镇）之手。
在我国《农村土地承包经营法》颁布前，法律中关于农村土地承包经营权人，即农地产权人的权利义务规定较少，其权利义务多由当事人在农业承包合同中约定。这种形式在实践中的弊端十分明显，如易发生因权利义务不明确而产生的纠纷。
因而，亟须在相关立法中对农地产权人的权利与义务加以明确，辅之承包合同的具体规定，构建农地产权的权利义务体系。
农地使用权与其他用益物权相比，特别是与宅基地使用权相比，只是在目的上有所限制。农地产权可以吸收借鉴其他用益物权规定的相应权利，如占有权、使用权、出租权、转包权、抵押权、转让权、入股权等。
对于继承权，《农村土地承包经营法》依承包经营的方式不同而作了区别对待。对于以家庭承包经营而取得的农地产权，继承人一般只能取得承包收益。而对于以招标、拍卖、公开协商等方式取得的农地产权则可以继承。这种规定着眼于农地用途不同、不同农地的稀缺性不同以及农村集体经济组织成员利益的保护，这种思路是对的，并且规定也是比较详细的。
但换个角度看，这种规定又非尽善尽美：第一，有关规定尚待明确。以林地承包经营权为例，《农村土地承包经营法》规定，继承人有权继承林地承包收益和承包经营权；但是，其他权利（如转让出租以及补偿请求权等）能否继承没有规定。第二，对于依家庭承包经营取得的农地产权，应有条件地赋予继承人以完整的产权。
对于抵押权，目前以家庭承包而取得的农地产权不得设定抵押，目的在于防止农村两极分化。但是，抵押权的行使并不必然导致土地的过分集中，关键在于我们如何对这种流转进行监管。在我国农业生产中劳动力资源甚为丰富，而资金相对不足。抵押权作为一种重要的融资手段，可以解决农业生产资金不足的问题，且符合农业之“三靠政策”，增加农业的多元化投入。
对于农地产权流转市场的构建，则应坚持我国土地市场的“垄断一级市场、搞活二级、三级市场”的基本原则，重点培育农地产权的一、二级市场。
（作者单位：云南省玉溪市农经站）
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